Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de Medidas de Reforma del Sistema Financiero

Preámbulo

JUAN CARLOS IREY DE ESPAÑAA todos los que la presente vieren y entendieren.Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente Ley.EXPOSICIÓN DE MOTIVOSIEl sistema financiero en España se ha configurado como uno de los sectores con más peso y proyección internacional en la actual economía española. Por otra parte, es una pieza esencial en el desarrollo económico del país, y su modernización y permanente actualización son una condición necesaria para el desarrollo de la economía real, verdadera impulsora del crecimiento y la creación de empleo.Desde la entrada de España en la Comunidad Europea en 1986, no es posible analizar el desarrollo de la industria financiera española al margen del proceso de integración comunitaria. La Unión Económica y Monetaria, de la que forma parte fundadora nuestro país, y los grandes avances en la integración de los mercados financieros comunitarios están provocando un aumento significativo de la competencia a la que se deben enfrentar nuestros intermediarios financieros.En este entorno y ante la variedad y sofisticación de los instrumentos financieros utilizados, se está observando que un factor competitivo de enorme importancia está formado por el ordenamiento jurídico al que se sujetan los intermediarios. En efecto, la competencia entre legislaciones está adquiriendo una fuerza creciente, siendo una práctica habitual que los grandes intermediarios establezcan filiales en aquellos países con normativas más permisivas a fin de ubicar en ellas parte de su operativa.Estas consideraciones no hacen sino subrayar la realidad de que la competitividad de un sistema financiero en la Unión Económica y Monetaria no depende sólo de los esfuerzos de las industrias nacionales, sino que está en gran parte condicionada por los ordenamientos nacionales. Un país que opte por una normativa excesivamente rígida ve escapar el negocio financiero de sus fronteras, lo cual conlleva muy negativas consecuencias: a) sobre el crecimiento y la creación de empleo, puesto que gran parte de actividades de alto valor añadido se desplazan a otras economías ; b) sobre los recursos públicos, por idénticas razones, y c) sobre la protección de los consumidores, puesto que los supervisores nacionales tienen dificultades para controlar que los servicios prestados a inversores españoles desde otras jurisdicciones cumplan la normativa española de transparencia y nuestras normas de conducta.Es necesario destacar que el factor de competitividad que aporta la normativa nacional adquirirá aún mayor peso, en la medida en que se profundice en el proceso de integración de los mercados financieros de la Unión Europea, lo cual obliga a avanzar en el proceso liberalizador del sistema financiero que el legislador español ha venido impulsando desde la entrada de nuestro país en la Comunidad Europea en 1986. Todo ello con el fin de dotar a dicho sistema de una regulación suficientemente ágil y competitiva.En definitiva, la aceleración en el proceso de integración financiera, así como la necesidad de aumentar la eficiencia y la competitividad del sistema financiero español, respondiendo al reto exterior y favoreciendo la canalización del ahorro hacia la economía real, todo ello sin originar una desprotección de los clientes de los servicios financieros, explica gran parte de los objetivos y contenidos de esta Ley. Dichos objetivos, desde un punto de vista material, son básicamente tres:a) Asegurar que el ordenamiento jurídico no imponga trabas innecesarias que coloquen a las entidades financieras en desventaja frente a sus homólogos comunitarios. Con este fin, se adoptan medidas y se crean instrumentos encaminados a aumentar la eficiencia y a mejorar la competitividad de la industria financiera española.b) Asegurar que el incremento de la competencia y la utilización de las nuevas tecnologías no den lugar a una desprotección de los clientes de servicios financieros. Para ello se mejoran las condiciones de protección de los usuarios de servicios financieros.c) Favorecer la canalización del ahorro hacia la economía real, verdadera impulsora del crecimiento y la creación de empleo. En tal sentido, se mejoran las condiciones de financiación de las pequeñas y medianas empresas (PYME), habida cuenta de su importancia en el tejido empresarial español.Por otra parte, desde un punto de vista formal, la Ley transpone al ordenamiento jurídico español aplicable en el ámbito financiero varias Directivas comunitarias, como son: a) la Directiva 2000/26/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de mayo de 2000, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre el seguro de responsabilidad civil de la circulación de vehículos automóviles (Cuarta Directiva sobre el seguro de vehículos automóviles) ; b) la Directiva 2000/64/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de noviembre de 2000, que modifica las Directivas 85/611/CEE, 92/49/CEE, 92/96/CEE y 93/22/CEE del Consejo, en lo relativo al intercambio de información con terceros países ; c) la Directiva 2000/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de septiembre de 2000, sobre el acceso a la actividad de las entidades de dinero electrónico y su ejercicio así como la supervisión cautelar de dichas entidades ; d) la Directiva 2000/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de marzo de 2000, por la que se modifica la Directiva 2000/12/CE relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a su ejercicio.IIEl capítulo I establece determinadas medidas para el fomento de la eficiencia del sistema financiero, tanto en el mercado de valores como en el de crédito y en el de seguros.Entre dichas medidas se pueden destacar aquellas encaminadas a la integración de los sistemas de compensación y liquidación de valores, pilar básico para el funcionamiento correcto de los mercados de valores.En efecto, gran parte del coste total y del tiempo necesario para completar la contratación de valores es imputable a estos sistemas ; por otra parte, su regulación es fundamental para la seguridad jurídica de las operaciones.En el mercado español los principales procesos de compensación y liquidación se han venido realizando por la Central de Anotaciones de Deuda Española (en adelante, CADE) para la negociación de Deuda Pública, y por el Servicio de Compensación y Liquidación de Valores (en adelante, SCLV) para los valores admitidos a negociación en Bolsa y en AIAF Mercado de Renta Fija, S. A. (mercado secundario oficial de renta fija privada). Además, al amparo del artículo 54 de la Ley del Mercado de Valores, las Comunidades Autónomas con competencias en la materia han creado sus propios servicios de compensación y liquidación para los valores admitidos a negociación en sus respectivas Bolsas de Valores.Esta multiplicidad de sistemas de compensación y liquidación existentes en España ha venido dificultando el proceso de integración de los mercados de valores españoles con los de sus homólogos europeos. En efecto, la introducción del euro ha dado lugar a un notable movimiento de fusión y coordinación de los mercados de valores comunitarios, tanto en el área de la negociación como en el de la compensación y liquidación. Por ello, es necesario dar la oportunidad a los sistemas españoles de negociar desde una posición única, a la vez que el aprovechamiento de las economías de escala resultantes del proceso de consolidación permitirá ofrecer un mejor servicio a menor coste y sobre todo facilitar la operativa desde el exterior.Para solucionar esta situación, la Ley establece en su articulado las modificaciones legales para llevar a cabo un proceso de integración de los sistemas de compensación y liquidación existentes. Para ello, diseña un régimen jurídico flexible y abierto en el cual se creará la Sociedad de Gestión de los Sistemas de Registro, Compensación y Liquidación de Valores (Sociedad de Sistemas), mediante un proceso de fusión del SCLV y la CADE. En dicha Sociedad se podrán integrar otros sistemas ya existentes en España, tales como el de derivados financieros o los gestionados por las Bolsas de Barcelona, Bilbao y Valencia, y podrá gestionar interconexiones y alianzas con los de otros países.Otra novedad de la Ley es la previsión de la creación de una o varias Entidades de Contrapartida Central. El objeto de esta figura es eliminar el riesgo de contraparte en las operaciones, ya que se interpone entre el comprador y el vendedor, de modo que éstos siempre se benefician de la garantía del buen fin de la operación que concede esta Entidad.Para facilitar todo este proceso de integración se procede a la desmutualización de los Sistemas de Compensación y Liquidación, en paralelo con la efectuada por las Sociedades Rectoras de Bolsas de Valores mediante el artículo 69 de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social. Ello supone que se puede proceder a dar entrada en el capital de estas entidades a socios que no intervienen como participantes en el mercado.También se modifica el régimen de control sobre las participaciones cruzadas de sociedades que administren mercados secundarios con sus homólogas fuera de España, estableciendo un régimen más ágil que facilite la integración de los mercados transfronterizos, pero a la vez se asegura un cierto control sobre la adecuación del accionariado de los mercados españoles. Entre las operaciones de integración de mercados que se impulsan, destacan las que afectan a los mercados de derivados, en los que es corriente que las distintas fases de la operativa (negociación, compensación y liquidación) se lleven a cabo incluso en países distintos.La Ley transpone a la regulación del mercado de valores la Directiva 2000/64/CE, que modifica una serie de Directivas relacionadas con el intercambio de información en el ámbito de seguros, valores e instituciones de inversión colectiva, en el sentido de facilitar el intercambio de información entre los supervisores comunitarios y los de terceros países, con las debidas garantías de confidencialidad. Esta medida ya se aplica en el mercado de crédito en virtud del artículo 6 del Real Decreto legislativo 1298/1986, de 28 de junio, sobre adaptación del Derecho vigente en materia de entidades de crédito al de las Comunidades Europeas. Asimismo, se introduce una amplia regulación de los sistemas organizados de negociación, en lo que se refiere a, entre otros aspectos, el régimen de autorización, la obligación de constituir sociedades rectoras con forma de sociedad anónima, o el régimen de supervisión y sanción.Dentro ya de las medidas para fomentar la eficiencia en el mercado del crédito, se flexibiliza el régimen de inversiones de las Cooperativas de Crédito, aproximándolo al de los Bancos y Cajas de Ahorro, con un doble objetivo: en primer lugar, permitir a estas entidades adquirir una mayor dimensión, facilitando el incremento de sus carteras industriales. En segundo lugar, facilitar la gestión de su pasivo por medio del recurso a la financiación subordinada.Se prevé la gestión de tesorería del Estado a través de operaciones de adquisición temporal de valores de renta fija, con lo cual el Tesoro puede obtener un mayor rendimiento del saldo disponible en el Banco de España.Por otra parte, se sistematiza y complementa la regulación específica existente hasta la fecha en relación con las garantías constituidas a favor del Banco de España, del Banco Central Europeo o de los restantes Bancos Centrales Nacionales de la Unión Europea, para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de sus operaciones de política monetaria y crédito intradía.Además, se prevé que estas garantías puedan ser aplicadas temporalmente a favor de las operaciones de gestión del Tesoro Público.Dentro de las medidas para fomentar la eficiencia en el mercado de seguros, se introducen determinadas modificaciones en la Ley 30/1995, de 8 de noviembre, de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados.Dichas modificaciones están encaminadas básicamente a transponer a la regulación del mercado de seguros la comentada Directiva 2000/64/CE, en lo referente al intercambio de información entre supervisores.Dentro de las funciones del Consorcio de Compensación de Seguros se incluyen las que venía desarrollando la Comisión Liquidadora de Entidades Aseguradoras, que desaparecerá a la entrada en vigor de la Ley.Esta fusión permitirá reducir costes de gestión a través del aprovechamiento de las sinergias entre ambos organismos.Como medida adicional para el fomento de la eficiencia del sistema financiero, hay que incluir el refuerzo del papel de la Central de Información de Riesgos del Banco de España (CIR) que se lleva a cabo en el capítulo VI de la Ley. La CIR juega un papel fundamental tanto en el control del riesgo por las entidades de crédito, como en la supervisión que lleva a cabo el Banco de España. La Ley le confiere la naturaleza jurídica de un servicio público, en la medida en que facilita el ejercicio de las competencias del Banco de España y dota de mayor estabilidad al sistema crediticio español.IIIEl capítulo II crea y regula determinados instrumentos para impulsar la competitividad de la industria financiera.Cabe destacar la nueva figura financiera de las cédulas territoriales. Este nuevo valor, a imagen y semejanza de la cédula hipotecaria, permite que nuestras entidades de crédito dispongan de una vía de refinanciación de sus créditos frente a las Administraciones públicas, semejante a las disponibles en otros países comunitarios. Se trata de títulos de renta fija que podrán emitir las entidades de crédito y que gozan de una garantía especial sobre los préstamos y créditos concedidos por la entidad a una serie de sujetos públicos, principalmente Administraciones públicas locales y autonómicas. Estos valores gozarán del mismo régimen fiscal y financiero aplicable a las cédulas hipotecarias.Se amplía la operativa de las instituciones de inversión colectiva, que podrán realizar operaciones de préstamo de valores sobre sus carteras, tanto como operaciones de mercado como fuera de mercado (operaciones «over the counter» u «OTC»). Todo ello con el objetivo de poder ofrecer mayores rentabilidades a los inversores, sin menoscabo de la seguridad de su inversión.La Ley dota de seguridad a los denominados «acuerdos de compensación contractual» frente a las eventuales situaciones de quiebra de las partes. En efecto, es práctica común que las entidades financieras operen entre sí a través de contratos marco en los que se establecen unas garantías que cubren, día a día, la posición neta resultante de todas las operaciones de financiación, préstamo de valores, derivados financieros, etc., que llevan a cabo las partes. La Ley extiende a dichos acuerdos el régimen previsto en la disposición adicional décima de la Ley 37/1998, de 16 de noviembre, de reforma de la Ley 24/1988, de 28 de julio, del Mercado de Valores, que se aplicará por tanto también a operaciones fuera de mercado (OTC). No obstante, se mantienen ciertas limitaciones por razón de los sujetos intervinientes (al menos una parte debe ser entidad de crédito o empresa de servicios de inversión) y contenido del acuerdo (deberá incluir el mecanismo de cálculo del saldo neto exigible) para restringir los efectos de este régimen de garantías al ámbito estrictamente necesario.El capítulo III persigue mejorar las condiciones de financiación de las PYME. Para ello amplía la posibilidad de que éstas se financien a través del «factoring», al permitir la cesión en masa de sus carteras frente a las Administraciones públicas. Por otro lado, se permite a las entidades (generalmente de crédito) aumentar la proporción de las carteras hipotecarias que pueden ceder a fondos de titulización de activos a través de la figura de la participación hipotecaria, la cual en este caso se emitirá y comercializará con la denominación de «certificado de participación hipotecaria». Con ello se mejorarán las condiciones de financiación de las PYME que deben recurrir a la garantía hipotecaria para obtener financiación bancaria.Mención aparte merece, dentro de las medidas destinadas a mejorar la financiación a la pequeña y mediana empresa innovadora, la reforma de la regulación de las entidades de capital-riesgo, reguladas por la Ley 1/1999, de 5 de enero. La experiencia acumulada tras esta norma recomienda introducir las siguientes modificaciones: En primer lugar, facilitar que estos vehículos de inversión mantengan en su activo acciones de empresas que no cotizaban en el momento de su adquisición y que posteriormente han pasado a negociarse en alguna Bolsa. Asimismo, esta Ley facilita que las entidades de capital-riesgo inviertan en empresas de su grupo, si cumplen requisitos de transparencia. En tercer lugar, se agiliza la operativa de estas entidades al permitir realizar aportaciones en especie a su capital con posterioridad a su constitución. Finalmente, se asegura que las operaciones societarias de una sociedad de capital-riesgo o que den lugar a una, quedan sujetas al debido control.En el capítulo IV se regulan los efectos jurídicos de la contratación electrónica y se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas relacionadas con el dinero electrónico. Todo ello, con el fin de impulsar la competencia, eficacia y seguridad jurídica en el ámbito financiero mediante el impulso del empleo de técnicas electrónicas. Para ello y con el objetivo de aclarar normativamente la equiparación entre la contratación a distancia y la contratación con presencia física, se habilita al Ministro de Economía para regular las especialidades respecto de las normas generales que rigen la contratación electrónica.IVEl capítulo V establece una serie de medidas protectoras de los clientes de servicios financieros.En primer lugar, se regulan unos órganos administrativos específicos de nueva creación, los Comisionados para la Defensa de los Clientes de Servicios Financieros. Se trata de órganos adscritos al Banco de España, la Comisión Nacional del Mercado de Valores y la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, con la finalidad expresa de proteger los derechos del usuario de servicios financieros en el ámbito respectivo.En segundo lugar, la Ley establece la obligación para todas las entidades de crédito, empresas de servicios de inversión y entidades aseguradoras, de atender y resolver las quejas y reclamaciones que sus clientes puedan presentar, relacionados con sus intereses y derechos legalmente reconocidos. A estos efectos, las entidades financieras deberán contar con un departamento o servicio de atención al cliente. Además, podrán designar un Defensor del Cliente, a quien corresponderá atender y resolver los tipos de reclamaciones que determine, en cada caso, su reglamento de funcionamiento, y que habrá de ser una entidad o experto independiente. Las decisiones del Defensor del Cliente que sean favorables a la reclamación vincularán a la entidad. La Ley habilita al Ministro de Economía para que establezca unos requisitos mínimos a respetar por el departamento o servicio de atención al cliente y el Defensor del Cliente.En tercer lugar, se transpone al ordenamiento jurídico español la Directiva 2000/26/CE (Cuarta Directiva sobre el seguro de vehículos automóviles) que regula los derechos del perjudicado en accidentes de circulación ocurridos fuera de su país de residencia dentro de la Unión Europea. Para dicha transposición se exige la modificación de determinadas normas de rango legal:a) La Ley 30/1995, de 8 de noviembre, de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados, que regula las condiciones de acceso y ejercicio de la actividad aseguradora. Esta modificación es necesaria, ya que la introducción, exigida por la Directiva, del representante para la tramitación y liquidación de siniestros, supone una modificación de los requisitos para el acceso y ejercicio de la actividad aseguradora.b) La Ley sobre Responsabilidad Civil y Seguro en la Circulación de Vehículos a Motor, texto refundido aprobado por Decreto 632/1968, que regula con carácter específico el seguro de responsabilidad civil de vehículos automóviles. En dicha Ley se introduce un nuevo título, el Título III, que recoge la mayor parte de la normativa necesaria para la incorporación de la Cuarta Directiva.c) El Estatuto Legal del Consorcio de Compensación de Seguros, contenido en el artículo cuarto de la Ley 21/1990, de 19 de diciembre, para adaptar el Derecho español a la Directiva 88/357/CEE sobre libertad de servicios en seguros distintos al de vida y de actualización de la legislación de seguros privados que, entre otros aspectos, regula las funciones del citado organismo.La Ley permite a las entidades aseguradoras autorizadas en España elegir libremente al representante para la tramitación y liquidación de siniestros, pero deberá residir o estar establecido en el Estado miembro para el que haya sido designado, y aquéllas deberán comunicar a los organismos de información de todos los Estados miembros el nombre y la dirección del mismo. Por su parte, el perjudicado español por accidentes ocasionados en otro Estado miembro puede reclamar la indemnización ante la entidad aseguradora en dicho Estado o ante su representante en España.Dentro del refuerzo de las potestades de los supervisores con vistas a la protección de los usuarios financieros, hay que encajar también la ampliación del régimen sancionador a las deficiencias de organización administrativa y control interno de las entidades de crédito, las empresas de servicios de inversión y las empresas de seguros, y la mayor disciplina a que quedan sujetos los establecimientos abiertos al público para el cambio de moneda extranjera («casas de cambio»).En los mercados de capitales se refuerza la protección del inversor, impulsando normas de transparencia y reconociendo que la información es un bien de enorme valor. En primer lugar, se imponen normas de transparencia en las operaciones vinculadas, de manera que se eviten abusos por parte de directivos y consejeros en contra de los intereses de los accionistas. En la práctica supondrá que los inversores tendrán información sobre las operaciones entre la propia entidad cotizada, sus directivos y sus accionistas significativos. Asimismo, se refuerza la regulación de la información relevante y de la información privilegiada, con el fin de evitar la pérdida de integridad de los mercados y, en última instancia, el encarecimiento en la financiación empresarial que provoca la falta de confianza entre los inversores. Para ello, se extiende el concepto de información privilegiada a otros instrumentos distintos de los propios valores negociables y se desarrolla de forma muy detallada la información relevante que es de obligada comunicación al mercado, de forma universal y sin conceder prioridades. Además, se especifican medidas preventivas de organización de las entidades que presten servicios en los mercados de valores, de forma que se impida la filtración de información entre las distintas áreas de una entidad o entre entidades de un mismo grupo («murallas chinas»). Las anteriores obligaciones de actuación con transparencia se extienden a los directivos, administradores y empleados. A todos ellos se les prohíbe también el desarrollo de prácticas dirigidas a falsear la libre formación de los precios en el mercado de valores, es decir, la manipulación de cotizaciones. Por último, con vistas al efectivo cumplimiento de las anteriores obligaciones de transparencia se refuerzan las facultades de la Comisión Nacional del Mercado de Valores con el fin último de proteger al inversor.La Ley incluye también la modificación del régimen de autorizaciones para instituciones de inversión colectiva, consagrándose el principio más racional de que sea el órgano regulador quien autorice el prestador del servicio (la sociedad gestora) y el órgano supervisor el producto (la institución de inversión colectiva). Se modifica la Ley 24/1988, de 28 de julio, del Mercado de Valores, para extender a los apoderados con facultades generales de representación el régimen de honorabilidad empresarial y profesional de los administradores y directores generales y asimilados de empresas de servicios de inversión. Se actualiza el régimen sancionador aplicable tanto a entidades de crédito, como a empresas de servicios de inversión y entidades aseguradoras ; se establece el régimen de aprobación del Reglamento interno de la Comisión Nacional del Mercado de Valores y, finalmente, se regulan las condiciones de acceso por los organismos supervisores a los papeles de trabajo de los auditores de entidades sujetas a su control.Se trata, en suma, de un texto amplio que viene a colocar a nuestra industria financiera en una situación competitiva, reforzando al mismo tiempo la protección de los clientes de la misma.

Capítulo I · Fomento de la eficiencia del sistema financiero

Capítulo II · Impulso a la competitividad de la industria financiera

Capítulo III · Financiación de las pequeñas y medianas empresas

Capítulo IV · Impulso al empleo de técnicas electrónicas

Capítulo V · Protección de clientes de servicios financieros

Capítulo VI · Central de información de riesgos

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